浅析行政复议第三人

一、行政复议第三人的概念

　　行政复议中的第三人与申请人、被申请人同属于行政复议当事人范畴，是指除申请人、被申请人外，与复议案件有利害关系，为维护自己利益而参与复议程序，承有复议权利与义务的人。作为具体行政行为的利害关系人（包括行政主体、相对人和其他利害关系人），第三人与申请人、被申请人的区别仅在于程序上，申请人是复议程序的发动者，被申请人是申请人复议请求的对象，而第三人则是复议程序启动后申请或被复议机关追加而作为第三人参加复议程序的，因此，第三人作为一种特定的当事人，与申请人、被申请人具有质的共性。

       二、行政复议第三人的种类 

       行政复议中的第三人主要有下列几种：

　　1、有独立独立请求权的第三人与无独立请求权第三人

　　这主要是从复议请求角度进行区分的，有独立请求是指第三人的复议请求并非依附于申请人或被申请人，而是排斥申请人和被申请人复议请求的独立的复议请求。有独立请求权第三人主要是一些竞争性许可案件、公平竞争权案件。如行政许可案件中，有三位自然人A、B、C竞争一个执照。行政主体将许可证颁发给A，B不服提起行政复议，要求撤销颁证行为，颁发给自己，在此复议案件中A、C为第三人，A自然倾向于维持颁证行为，支持被申请人的复议请求，为无独立请求权的第三人；C则要求撤销颁证行为，并要求颁发给自己，其主张与被申请人、A、B均冲突，尽管不同于民事诉讼中的第三人概念（程序上，有独立请求权第三人须对原告和被告提起诉讼），这是由于行政诉讼中被告限定为行政机关所致，但这并不影响其诉讼请求的独立性；无独立请求的第三人则是指第三人的复议请求不具有独立性，而是依附于申请人或被申请人的复议请求，该种第三人在复议中处于辅助地位，其复议目的是请求复议机关维护申请人或被申请人的复议请求以保护自己的利益。

　　2、作为行政主体的第三人与作为行政相对方的第三人

　　这是根据第三人与具体行政行为的关系角度进行区分的，实践中许多具体行政行为是两个以上行政主体共同作出的，而申请人只针对其中部分行政主体提出复议申请，此时原则上应将所有行政主体均列为被申请人。此时，如申请人拒绝追加的，诉讼中的做法是将应追加的被告作为第三人参加诉讼，在复议中是否也应该追加为第三人？笔者认为，无论是从复议制度救济性质还是监督性质出发，都应追加为复议程序当事人，当然为了尊重申请人对利益冲突方当事人的追究权利，只定为第三人而不是被申请人，身份的区别并不影响复议制度发挥其作用；作为行政主体相对方的第三人则不具有行政主体身份，作为行政管理或服务的对象，其合法权益受到了具体行政行为的影响，现实当中这一类第三人最为常见。

　　三、行政复议第三人的范围 

　　1、确定行政复议第三人的标准 

　　从上文分析可以看出，鉴于行政复议程序中第三人与申请人、被申请人仅具有形式上的区别，故第三人的范围实质上等同于当事人范围，考察第三人的范围，只需要考察当事人的范围即可。当事人的范围如何确定要受到下列因素的影响：

　　⑴复议制度的价值取向：主观化还是客观化

　　所谓主观化复议，是指行政复议程序为救济程序，以保护当事人（尤其是申请人等利害关系人）的主观权益为终极目的，复议决定主要是解决当事人之间的法律争议。体现在制度设计上，主要是对当事人的范围不加限制，同时强化救济途径（减少程序限制如申请期限等），并侧重于赔偿，私益色彩较浓；客观化复议，是指行政复议程序为监督程序，以监督行政权力运作为终极目的，行政复议决定多表现为对被申请具体行政行为的合法性与效力的裁断。体现在制度设计上，主要是对当事人的范围加以严格限制（通过利害关系、申请期限、限于保护特定权益），救济途径较少，对当事人权益的保护附属于对行政权力的监督，有一定的公益色彩。 

　　⑵确定当事人范围的具体标准

　　①主观利害关系标准

　　又称主张标准，是指自然人、组织（包括法人、非法人组织）只要主张自己的权益受到了被申请具体行政行为的侵犯，即认为主张人与被申请具体行政行为间存在利害关系，可以以申请人或第三人的身份申请启动或参与行政复议程序，至于该当事人是否与被申请具体行政行为有利害关系，其权益是否真正受到了侵犯，都要等进入程序以后再进行审理。例如《行政复议条例》第二条、《行政复议法》第九条第一款均规定公民、法人或其他组织“认为”具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议。

　　②客观利害关系标准

　　又称实际利害关系标准，实践中应用的利害关系概念均为客观利害关系，是经复议机关审查认定的客观存在的利害关系（包括实际影响），而不仅仅是当事人的主张。自然人、组织只有与具体行政行为有某种法律上的联系（利害关系或法律承认的实际影响），方能成为申请人启动复议程序或作为第三人参加程序，是否具有该种联系构成程序上的先决条件。从哲学上讲，事物是普遍联系（事实上的联系）的，但只有法律上承认的那些联系（法律上的联系以事实上的联系为基础，此外还包括根据一般社会价值和法律规定而拟制的联系）才能成为解决当事人间争议的基础和标的，这种法律上的联系就是利害关系和实际影响。从性质上讲，利害关系和实际影响并不限于行政法实体法，还包括民事、刑事、宪法等实体法上的利害关系和实际影响。利害关系，是指自然人或组织与具体行政行为有法律上的权利义务关系，即具体行政行为（限于行政法律行为和准行政行为，前者如行政许可、行政处罚，后者如行政确认）对自然人或组织的权益有法律上的影响，产生了法律效果。这种法律效果包括：对自然人或组织实体权益（主要是人身权、财产权、相邻权、信赖利益）的直接限制、剥夺或赋予；自然人或组织依与行政相对人间存在的某种法律关系而具有的某种实体权利义务，因具体行政行为而间接被限制、剥夺、赋予或课与、消灭； 对自然人或组织程序上请求权、公平竞争权、参与权、知情权的直接拒绝或剥夺；实际影响，是指具体行政行为（限于行政事实行为，如公务员履行职务时殴打相对人等职务相关行为）对自然人或组织的实体权益有事实上的影响，该种影响并不体现为对权利的剥夺或赋予，对义务的课与或消除（特殊情况下例外，如公务员殴打他人致死即剥夺了他人的生命权），而往往体现为事实上对权利或义务的阻碍或促进。实际影响标准源于2000年3月10日施行的最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第二款第（六）项关于对自然人和组织的权利义务不产生实际影响的行为不属于受案范围的规定。 

　　③权益标准

　　自然人或组织要启动或参与行政复议程序，无论是主张标准或利害关系标准，都必须建立在权益基础上，即该当事人主张受侵犯的权益必须是现实存在的、为法律所认可和保护的合法权益。 这些合法权益包括法定权利和尚未上升为法定权利但值得法律保护的利益：实体上的政治权利（游行示威权利）、受教育权、获得物质帮助权、人身权、财产权、经营自主权、相邻权、信赖利益，程序上的请求权、参与权、知情权、公平竞争权等。值得注意的是上述利益不包括不为法律所认可和保护的单纯的反射利益，如因政府拓宽马路而受影响的营业利益，因政府规划而给房地产带来的升值。上述利益必须现实存在，并有被影响的现实可能性。

　　④职权标准：

　　主要适用于被申请人以及作为行政主体的第三人的确定上，即被申请具体行政行为的作出者（行政主体）方能成为被申请人，在例外情况下，如果具体行政行为是两个以上行政机关共同作出的，而申请人只对其中部分行政机关提出复议申请，则其他行政机关则作为第三人参加复议程序。

　　2、第三人的具体范围

　　第三人是复议程序的参与者，其范围的确定要受到价值取向、立法设计的影响。在价值取向上，我国目前的行政复议制度在价值取向上界于二者之间，以监督为主，附带救济，如《行政复议法》第一条立法宗旨中就规定了监督目的（防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权）和救济目的（保护公民、法人和其他组织的合法权益）。这种取向寻求公共利益和私利益的平衡，优点是赋予行政复议制度以较大的发展空间，以较好地适应中国的国情；缺点是两种倾向相互冲突张力过大，导致行政复议制度部分功能紊乱，处于捉肘见襟的境地，例如客观化方面，复议决定主要体现为对行政法律秩序的调整上，适用维持和撤销决定以消除权力运行中的瑕疵，同时，这种行政法律秩序需要稳定以保护公益，故在申请人范围、申请期限、申请范围等方面对当事人的申请加以种种限制，难以全面体现和保护申请人复议请求，与主观化复议要求的尽量减少限制，扩大救济途径以保护当事人主观权利相冲突。而且对当事人范围的严格限制反过来又因程序难以启动而导致复议的监督职能难以发挥。我们认为，解决这一难题的出路在于强化复议程序的救济功能，在当事人问题上应扩大申请人和第三人的范围，由私益复议向公益复议逐步迈进，一方面有利于当事人合法权益的保护，客观上也因复议程序的启动而更好地促进监督职能的发挥，至于由此可能带来的对行政法律秩序稳定性的影响，可以通过赔偿解决。

　　制度设计上，第三人的适格要件是：

　　1、具有合法权益

　　主要适用于行政相对方第三人。如上文所述，目前行政复议程序应保护的权益包括实体上的政治权利（集会、游行、示威权利）、受教育权、获得物质帮助权、人身权、财产权、承包经营权、经营自主权、相邻权、信赖利益，程序上的请求权、参与权、知情权、公平竞争权等，但不包括反射利益。

　　与行政诉讼相比，行政复议的保护权利范围要大得多，但从强化行政复议救济功能，实现合法、公正、及时、便民原则角度来讲，有必要作进一步的扩大，不仅包括现有的法定权利，还应扩大到一些尚待上升为权利的利益如信赖利益、隐私利益、参与利益、环境利益等等，具体幅度可以根据不同情况加以灵活适用。 

　　2、利害关系（实际影响）

　　主要适用于行政相对方第三人。自然人或组织的上述合法权益受到具体行政行为的侵犯，包括法律上的影响和事实上的影响，即产生了利害关系和实际影响，当然这种侵犯的可能性必须是实际存在的。 这实际上采取了客观利害关系标准，客观利害关系对申请人和第三人构成了一道限制，这在相当程度上符合目前我国行政复议制度的实际情况，但考虑到更好地发挥行政复议制度的监督和救济功能，有必要扩大行政复议的申请人、第三人的范围，特别是在行政诉讼已出现公益化的趋势时，更应该从理论上探讨行政复议申请人、第三人范围如何扩大的问题。

　　3、提出参加复议申请或被依法追加

　　主要适用于行政相对方第三人。提出参加复议申请或被依法追加是具体行政行为利害关系人成为第三人的程序要件之一，当然提出参加复议申请要成立，必须是在复议期限内。

　　4、是具体行政行为的作出者

　　主要适用于行政主体的第三人。

　　笔者认为，就具体而言，应注意下列情形下第三人的适格问题： 

　　1、不作为案件的适格问题

　　此处案件性质是作为与不作为，应当是根据申请人的复议请求而定，因为复议审查方向和最终复议决定都要围绕复议请求作出。对于作为案件，在确定第三人适格问题上应按一般标准来加以确定，但对于不作为案件，应依下列方式审查：首先审查行政机关是否具有职责；其次审查自然人或组织是否具有合法权益；第三是审查基于这种合法权益，自然人或组织对行政机关的行为是否产生一种法律上的请求权来确定是否具有利害关系（实际影响）。

　　2、信赖利益保护问题 

　　信赖利益，是指自然人或组织基于对已作出的具体行政行为的合法性和效力的信任，直接获得或通过一定行为获得一定权益，形成利益关系，该当事人由此对该具体行政行为产生的一种维持该具体行政行为合法性与效力的期待利益。如变更或撤销，将严重侵犯其信赖利益，即最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十三条第（四）项规定的“与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系的”情形。

　　3、反射利益问题

　　反射利益是大陆法系国家的理论，是指利益人缺乏法律根据，依法律法规规定或具体行政行为而间接获得的不具请求权之单纯利益，反射利益人与行政行为不具利害关系。在国外，反射利益理论近年来受到较大批评，认为与近代民主法治和责任政府理念相违背，实务中有将反射利益纳入法律保护范围内的趋势。

　　作为行政相对方的第三人有：

　　1、具体行政行为的相对人

　　具有当然的第三人资格。

　　2、具体行政行为涉及其相邻权的自然人或组织 

　　值得注意的是此处的相邻权人，在相邻关系构成上，并不一定要求相邻权人的不动产与具体行政行为所直接针对的不动产在空间上紧紧相连，只要在一定区域内，具体行政行为影响了其通风、采光、通行等权利，即可认定构成相邻关系，相邻权人具有第三人资格。

　　3、具体行政行为涉及其公平竞争权的自然人或组织

　　公平竞争权是宪法平等权的具体体现，其权利人当然具有第三人资格。值得注意的是公平竞争权利人必须是进入行政程序中的当事人，即向行政主体提出申请的人，而不能无限制扩大。

　　4、治安处罚案件中的受害人

　　治安处罚案件中，违法行为人即加害人侵害了受害人的合法权益，受害人有权要求主管行政机关追究加害人的法律责任，该种请求权使受害人与追究行为（包括作为与不作为）构成了利害关系。

　　5、合伙企业

　　有字号的合伙企业，应以核准登记的字号为第三人，由执行合伙企业事务的合伙人为复议代表人，其他合伙企业提起复议的，合伙人均为第三人。

　　6、不具法人资格的其他组织

　　由该组织作为第三人，其主要负责人作为复议代表人。

　　7、联营、中外合资或合作企业各方当事人

　　如认为企业或自己的利益受侵害的，可以以自己的名义申请作为第三人参加复议。

　　8、股份制企业 

　　股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为具体行政行为侵犯其企业经营自主权的，申请参加复议的，以企业为第三人。

　　9、非国有企业

　　被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或改变企业隶属关系的，此时该企业或其法定代表人为第三人。

　　10、有权申请复议的组织终止的

　　由继受其权利义务的组织为第三人。

　　11、承包经营权人

　　农村承包经营权人等土地使用权人对具体行政行为处分其承包经营的土地不服，或认为行政机关变更或废止农业承包合同侵犯其权益的，为适格第三人。 

　　12、近亲属

　　有权申请复议的自然人死亡，其近亲属有权以自己名义申请参加复议，为第三人，近亲属应包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

　　自然人因被限制人身自由而不能复议时，近亲属可以依其口头或书面委托以该自然人名义申请复议，第三人为该自然人。

　　13、法定代理人

　　自然人为无民事行为能力或限制行为能力人的，其法定代理人可代为申请参加复议，第三人为该自然人。

　　作为行政主体的第三人有：

　　作为行政主体的第三人与被申请人范围一致，不象作为行政相对方的第三人范围涉及较复杂的理论问题，因而相对较为简单，在被申请人范围的确定上，根据《行政复议法》第十条第四款之规定，作出具体行政行为的行政机关是被申请人，即采职权（行政主体）标准，那么作为行政主体的第三人亦遵守该标准。

　　在依法应追加共同被申请人而申请人拒绝追加时，作为行政主体的第三人范围为：

　　1、职权行政主体

　　该职权行政主体为第三人。

　　2、授权行政主体 

　　包括法律法规规章直接授权主体和行政授权主体，此处讲的授权行政主体，主要是指除行政机关内设机构、派出机构以外的其他组织。如《行政处罚法》第十七条规定的具有管理公共事务职能的组织。 

　　在法律法规或规章授权的情况下，该被授权的组织具有行政主体资格，为第三人。

　　行政授权情况下，分为两种情况：如行政机关的授权有法律法规或规章依据，则被授权的组织有行政主体资格，为第三人；如行政授权无法律法规或规章依据，则应视为委托，由作出授权的行政机关为第三人。

　　3、委托行政主体

　　有权行政机关委托其他机关或组织代为作出具体行政行为时，委托方行政机关为第三人。

　　实践中经常出现的，职能行政机关将其职责范围内的事务交由下级或其他行政机关办理，但在对外法律文书中均署职能行政机关的名时，此时，应视为委托关系，根据具体行政行为法律文书上署名的行政机关为第三人。

　　4、派出机关

　　县级以上地方政府依法设立的派出机关为第三人。

　　5、派出机构

　　政府工作部门依法设立的派出机构依法律法规或规章的规定（即授权）以自己名义作出具体行政行为的，派出机构为第三人，包括派出机构超出法律法规规章授权范围实施行政行为的情况。

　　派出机构如无法律法规或规章授权，以自已名义作出具体行政行为，则以设立该派出机构的政府工作部门为第三人。

　　政府工作部门在没有法律法规或规章规定的情况下，以行政授权方式授权派出机构行使行政职权的，应视为委托，以政府工作部门为第三人。

　　6、内设机构

　　行政机关的内设机构在法律法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为的，以及该内设机构超出法律法规或规章授权作出的具体行政行为，以该内设机构为第三人。

　　行政机关的内设机构在没有法律法规或规章授权情况下，以自己名义作出具体行政行为的，以行政机关为第三人。

　　行政机关在没有法律法规或规章规定的情况下，以行政授权授权内设机构行使行政职权的，应视为委托，行政机关为第三人。

　　7、组建机构 

　　有两种情况：如行政机关组建并赋予行政管理职能的机构具有独立承担法律责任的能力，则有行政主体资格，为第三人；如不具备独立承担法律责任的能力，则以行政机关为第三人。

　　8、被撤销机关 

　　作出具体行政行为的行政机关如已被撤销，则由继续行使其职权的行政机关为第三人。

　　9、批准机关

　　行政程序中，具体行政行为作出往往要经过上级行政机关的内部批准程序，此时被申请人的确定主要是看对外发生效力的具体行政行为法律文书中署名，谁署名，谁就是第三人。

　　10、综合执法机关

　　目前比较规范的综合执法产生于行政处罚领域，《行政处罚法》第十六条规定国务院或国务院授权的省级政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权，因此，通过此种途径成立的综合执法机关具有行政授权的特征，此时第三人为综合执法机关。