非诉执行法律问题探析

非诉行政执行是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼、又不履行的，行政机关申请人民法院强制执行的案件。行政机关依职权作出的行政决定、行政制裁、行政处罚、行政强制、行政征收等执法形式，是实现国家意志、维护公共利益的行为。由于一些法律法规的欠缺完善和执行问题，致使人民法院在对行政行为的执行过程中，非诉行政执行案件数量直线上升、行政诉讼案件数量大幅度下降。当前非诉执行存在着诸多的问题，有些人对非诉执行的性质、程序以及法律规定存在着不一致的理解，有必要加以详细的分析。 

　　一、非诉执行的法律定位 

　　非诉执行制度是对非诉执行实体和程序的综合规定。程序的性质当然符合实体的规律，即使程序的内在价值，也必然应反映执行实体的要求，因此对执行程序的理念分析，必须与对行政行为、司法行为的分析结合起来。

　　(一)非诉行政执行机关。对非诉行政行为强制执行的格局，我国基本确定为申请法院行为原则，以行政机关自力执行为例外。由于基于自力执行被严格要求，并且有充分的司法救济手段，以及有丰富而严厉的督促履行措施，公民较强的法律意识和良好的执法、司法环境等因素，国外实行的行政机关一元化格局。虽然行政机关自己执行自己做出的决定，理论上说是违背自然公正原则的，但由于有一系列程序保障，能保证控制行政权的盲目扩张和保护行政相对人的合法权益，出于对效率的考虑，自力执行在国外非常普遍。而中国由行政机关自力执行显然不具备上述条件，同时法院执行目前也普遍存在着缺乏审查及执行程序救济，有沦为司法专断的趋势。

　　(二)非诉行政执行的性质。综观世界各国行政强制执行法律制度，以德日为代表的大陆法系国家，强制执行由行政机关行使;英美法系国家行政强制执行权原则上交由司法机关行使。如果说民事执行兼具有司法权和行政权的属性，那么非诉执行还加进了对行政行为的事实、法律审查程序，从这一点讲，非诉行政执行具有最纯粹的司法和行政性质。行政决定本身具有主动性、扩张性、不对等性，非诉执行不过是行政效力的延伸，也正是这种情况，它需要司法权的制衡。这样除了法院执行本身裁判权与实施权的制衡外，非诉执行还特别具有司法权和行政权的制衡。

　　(三)非诉行政执行程序的内在价值：1、交涉性的整合。执行程序的本质在于交涉性，在于通过民主公开的告知、听证、异议、阅卷等制度，吸取当事人及利害关系人参与到执行程序中来，促进执行事务的整合性前进。这种看得见的交涉程序，既激发了尽可能多的个体力量，又产生了系统论中所谓“整体大于个体之和”的效果;既保证了利害关系人在情绪上对相对真理的认可，又使执行得以顺利进行;2、平衡。非诉执行中国家权与公民权、司法权与行政权是动态的平衡，在一定条件下必然有所偏颇。比如更侧重于公正而不是效率，侧重于保护弱者和行政相对人的合法权益而不是行政机关。正因为有所侧重，才使社会权利、权力体系保持整体的平衡，不至于因权利衰落而导致权力的扩张;3、导向性。在执行主体及利害关系人对程序知晓的情况下，程序是一面旗帜，在旗帜的导引下，各种力量沿着设定的渠道流动，因而减少了摩擦，增进了合力，使执行能在尽可能小的阻力下进行。

　　二、当前非诉执行存在的问题

　　(一)非诉行政执行案件的审查

　　依据法律规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。对该条如何理解认识不一。特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发，更是模糊不清。

　　一种观点认为，合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行裁定，下发给行政机关和被执行人后，再转入执行程序，向被执行人下发执行通知书

　　另一种观点认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定，反之，接到人民法院的执行通知后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定。笔者认为后一种观点较为可行。因为行政庭受理行政机关的申请后，应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就须通知执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗是审不清的，也容易作出错误裁定。

　　(二)非诉执行案件能否准予撤回执行申请

　　对于非诉执行案件，由于作为执法机关的行政单位在执法过程中经常会出现变通的情况。因此在这种情况下就会出现行政机关申请执行的非诉执行案件会出现以下几种情况：一是提出撤回强制执行的申请;二是在原来罚款数额的基础上会让当事人少缴纳一部分罚款。现在这种情况在现实中的做法不一，在一般情况下会同意行政机关的请求，允许被执行人少缴纳罚款或者允许行政机关撤回强制执行的申请。笔者认为，这种做法欠妥。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条第二款明确规定：罚款、没收违法所得或者没收非法财产拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政单位或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，是由国家行政机关代表国家行使的，是国家治理和服务社会的公权力的一种。行政机关是代表国家行使管理权，是国家的职能部门，对于被管理的对象送达的处罚决定所征收的罚款是属于国家所有，是需要上缴国库的，如果不征收或者少征收，损失的将是国家，这种情况应该属于国家财富的变相流失。

　　因此，笔者认为，对于国家行政机关作出的行政处罚，国家行政机关提出撤回强制执行的申请或者少征收罚款的行为不应作为案件终止执行的理由，应当全额执行罚款及(到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款)加处罚款。

　　(三)关于非诉行政行为的先予执行问题 

　　随着行政复议法的实施，几年来，行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限，待复议期满后当事人既未复议、起诉又不履行的，再申请人民法院强制执行。但也有一些行政机关由于管理对象的特殊性，总感到两个月的申请复议期限过长，且复议后当事人还可以起诉、上诉，一整套程序下来，等个体行政行为生效已一年有余。进入执行程序后，被执行人早已人去屋空，有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。因此，一些行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照有关法律规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定予以执行。笔者认为，这种做法是错误的。

　　首先，非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。法律明确了先予执行的前提是在诉讼过程中，行政诉讼的提起是先予执行的前提，但也不必然产生先予执行的法律后果，而非诉行政行为不适用此条解释，因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人。

　　其次，法律规定，行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。何为生效，即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态，当事人除履行外别无选择。如果起诉或申请复议期限未满，此时的具体行政行为尚不稳定，还可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更，如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。所以对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，申请人民法院先予执行，人民法院应当裁定不准予执行。

　　三、完善非诉执行法律程序的对策

　　(一)区分行政机关与法院的职权，摆正二者的位置，对于行政决定应该是由行政机关执行，还是继续申请人民法院执行呢?这两种观点各有利弊。

　　第一种看法是扩大了行政机关的执行权，有助于提高行政权威和效率，保证行政权完整性需求，但无论从思想基础、法律状况还是人们的法律素质来看，现阶段尚不具备将行政权普遍授予行政机关的条件，行政机关的自我执行跟不上民主法制的步伐，其执法活动大多存在较为严重的滥、乱、差问题，因此不宜片面强调扩大执行权。

　　第二种看法，从综合与平衡行政与司法关系的现状来看，把执行权继续交给法院，有利于增强法院的地位和作用，也有利于监督、保证行政执法制度。但不适应现代行政机关提高行政效率的大势所趋，也不利于行政机关依法行使职权、且程序复杂不利于保证国家法律、法规得以及时贯彻执行的需求，给法院增加压力和工作量，使法院负担过重。

　　笔者认为，在维持当前“以申请法院执行与行政机关自行执行相结合”的基础上，为保持行政管理的高效运转及满足社会法治化进程的需要，除了对行政行为执行由司法机关监督外，适当扩大行政机关自行执行的权利、范围。但在立法观念上应体现行政效率与相对人合法权益并重的原则，在立法形式上体现实体与程序相结合的原则，必须严格执行程序、完善行政执行的救济途径。

　　(二)在提高行政机关与法院执行人员的素质和法制观念的同时，加大对群众的普法和宣传力度。行政机关公务员和执法人员的素质亟待提高，一些执法人的思想观念、行为方式、知识结构、业务技能等都已明显落伍于知识经济时代。首先应加强思想政治学习与法律、法规业务知识的培训，并坚持长短期学习并举，提高依法行政的能力。其次在考核上要建立严谨科学的评价体系、严格执行的操作程序，加强人员自我监控和社会监控双管齐下，并坚持不走过场，真正达到客观公正。再次，重点解决执法人员中的管理法制化问题，建立完善与之相配套的各项法规或实施细则、制度。

　　针对司法的实际，要加大普法力度，必须讲究方式、方法。要深入基层，以开庭到村、送法到户等方式，进行大范围、多次的送法下乡普法宣传活动，提高农民即被执行相对人的法制观念和自我保护能力。既能督促被执行人自觉遵守法律、法规，履行其应尽的义务，又能加强对被执行人的保护，体现公平的原则，减轻法院执行行政非诉案件的难度。

　　(三)加强对被执行相对人的保护，缓解法院执行压力。

　　第一，加强对行政机关执法程序的监督。鉴于立法领域存在“重实体轻程序”的问题以及行政执法中程序违法普遍的问题，1996年全国人大颁布的《行政处罚法》，该法赋予当事人一系列程序权利，包括知情权、陈述权、申请权，提供证据权等，这些权利的保障体现了正当程序的要求，有权机关尤其是上级机关应当加强执法程序的监督。

　　第二，加强司法监督力度。人民法院对行政机关认定事实进行全面审查是我国行政诉讼法所确定的原则，最高人民法院关于《行政诉讼法证据若干问题的规定》更进一步强化了该原则。该原则的确立对于加强对行政机关的监督具有重要意义。

　　第三，加强对被执行人的保护，法律意识的提高可以促使被执行人用法律的手段维护自身的合法权益。从促进社会和谐发展的角度出发，执行时注重体现人文关怀精神，执法作到有理、有据，让被执行人心服口服。

　　第四，对弱势群体的保护，即对低收入的农民应适当给予照顾。在保证法律、法规正确行使的前提下，具体问题具体分析，维护社会稳定、树立行政机关和法院的良好形象。

　　(四)完善有关行政非诉执行案件的法律法规，我国《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。在行政法规以及司法解释中对于此类案件有了较为具体的补充规定。这反映了法律对于此类案件的具体执行方面给予了高度重视，但仍存在法律、法规的规定不够全面具体，立法可操作性差等问题。建议对行政机关的执法程序、法院的审查和执法原则、法院与行政机关的具体定位等方面的问题予以明确。