姜明安：我国行政诉讼制度改进和完善的几点建议

2019年3月31日下午，由中国法学会行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院、法律出版社、《中国法律评论》联合举办的“纪念《行政诉讼法》通过三十周年研讨会”在北京京仪大酒店顺利召开。北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安与会并发表意见。

首先，他总结了《行政诉讼法》颁布的意义。他认为，《行政诉讼法》颁布30年来，对推进中国法治、人权和宪制的进步发挥了其他制度不可比拟的作用，特别是2014年对《行政诉讼法》的修改，使很多问题得到了解决，使行政诉讼制度的运行获得大幅改善。

但是他认为我国行政诉讼制度还有比较大的改进、发展和完善的空间。对此，他分别从受案范围、被告适格条件、行政审判体制、公益诉讼的案源和主体四个方面对我国行政诉讼的改进和完善提出了建议。

第一，继续扩大行政诉讼的受案范围。当前行政诉讼受案范围采取列举式的“正面清单+负面清单”的模式。这导致行政机关可以任意做法律没有明文禁止的事情，而当事人却无法起诉，从而限制了行政诉讼的受案范围。他建议将行政诉讼受案条件修改为“概括式+负面清单”的模式，除了负面清单中的行政行为外，其他包括抽象行政行为在内的所有行政行为都应当允许利害关系人提起诉讼。

第二，改进被告适格条件。《行政诉讼法》规定行政行为被公民法人或者其他组织起诉的行政机关和法律、法规、规章授权的组织可以作为行政诉讼的被告。然而，当前党政合署办公的机构，挂的是党的牌子，形式上不是行政机关，无法成为被告。但根据行政法治原理，只要是实质行使行政权的行为对相对人合法权益造成了不利影响，就应当允许其提起行政诉讼。另外，监察机关虽然不属于行政系统，它仍然要行使某些行政权。然而，依照《行政诉讼法》和《监察法》却无法提起诉讼。随着依法治国和依宪治国的推进，监察机关行使行政权侵害公民合法权益的，应当成为行政诉讼的被告。再次，行业协会等社会公权力组织作出侵犯成员合法权益的行为时，如果相应行为有法律、法规或规章的明确授权，可将其作为被授权组织提起行政诉讼，但如果没有授权性规定，则无法提起行政诉讼。我国行政诉讼制度的改进与发展，应当改进被告适格条件，不能仅以形式要件进行判断，而是以是否行使了影响公民权益的行政权作为补充标准。

第三，改革行政审判体制。我国行政审判制度建立之初，在基层法院设立行政审判庭审理以同级行政机关为被告的案件。当事人对一审法院判决不服时向被告所在地的中级法院上诉。该审判体制在实践中难以保障法院的独立审判权。对此，2014年修改《行政诉讼法》时规定，在最高人民法院批准的前提下，由高级法院确立可以跨区审理行政案件的法院。但该“跨行政区划管辖”要经过上级法院的特别指定，不具有普遍性。实践中，各地并非设立新的管辖法院，而是由辖区内某个法院集中受理行政诉讼案件。这导致被指定管辖行政案件的法院人员和经费不足，而不再受理行政案件的法院的行政审判人员因闲置而转岗。鉴于建立“跨行政区划管辖”的法院是行政审判体制的发展方向，建议撤销基层法院的行政审判庭，把优秀法官集中到中级法院来审理行政诉讼案件，待条件成熟后，可以将其从中级法院脱离出来，建立独立的行政法院。

第四，行政公益诉讼案源和诉讼主体的扩展。现行《行政诉讼法》关于行政公益诉讼的类型只规定了四类，受案范围过窄，涉及生产安全管理、文物保护等的案件都无法受理。另外，当前只有检察机关能够提起行政公益诉讼。但与专业的社会公益组织相比，检察机关在提起公益诉讼时存在经验和专业性不足的问题。因此，应当将提起行政公益诉讼主体资格的范围扩展到社会公益组织。