经营者集中审查的“停表”制度

对于经营者集中审查，《草案》第二十八条和二十九条延续了现行法律的时限要求，即：

自正式立案起的初步审查（或称第一阶段）不超过30日

进一步审查（或称第二阶段）不超过90日

延长审查（或称第三阶段）不超过60日

算下来，不超过180日就应当作出审查决定。

实践中，对于引起严重竞争顾虑的经营者集中案件，180日却并不够用。执法机关在法定时限内无法作出批准决定时，申报方一般会选择主动或者被动撤回案件重新申报，为审查获得更多时间。

以2018年-2019年的附条件批准案件为例，九起案件全部经过了申报方撤回重报的过程，其中两起申报方还撤回了两次，大多数案件的审查时间超过了一年。

于是，便引发了对解决方案的讨论。

《草案》第三十条提出，有三类情形不计入审查时限：

申报人申请或同意暂停审查

经营者按执法机关的要求补交材料

执法机关与经营者磋商可能附加的限制性条件

不计入时限，就等于按了暂停键，无需再撤回重报，这种安排也被成为“stop-the-clock停表”制度。

早在2004年，欧盟在《经营者集中审查规则》中便设计了停表制度。

欧盟《经营者集中审查规则》第10、11、13和15条规定，当申报方不能按执法机关的要求（request）提供有关材料时，执法机关可以作出强制性决定（decision），每日按日营业收入的5%处以罚款，直至申报方满足要求为止（待申报方充分配合之时，执法机关可以调降实际处罚金额）。在申报方未能提供完整、准确的材料期间，审查时限也将暂停计算，这便是欧盟的停表制度。

除了停表，申报方还可以申请延期。在第二阶段审查开始后15个工作日内，申报方可以提出最多延长15个工作日的申请，且仅可提出一次。

复杂的规则，还得透过实例掌握。

2019年8月30日，波音和巴西航空公司（Embraer）向欧盟提出申报，波音拟收购巴航的商用客机业务，收购对价42亿美元。

10月4日，在第一阶段审查的最后一天，欧盟决定开启第二阶段的深入调查。

10月25日，在允许提出延期申请的最后一天，审查时限被延长10个工作日。

11月5日，欧盟决定停表，同时作出申报方必须提供有关材料的决定（decision）。有报导称，欧盟要求波音提供涵盖20年、超过150万页的材料。

2020年1月6日，在波音满足了欧盟要求后，审查恢复，最新的审查时限将于4月30日结束。

与执法经验更为丰富的欧盟相比，我国反垄断法的实施还在不断探索和发展中。本次《修订草案》提出的停表制度可以从以下方面进行完善：

第一，只要申报人申请便可停表，可能使得制度被滥用，或过度延长审查时限。可以仿照欧盟的做法，限制申请次数，或申请仅可延长审查时限，而不能暂停审查期间。

第二，经营者补交材料便可停表，也可能使得时限要求失去控制，例如经营者故意拖延提交。这方面，欧盟仅在经营者不能按期提交时，才会作出停表的进一步处理。对于急于完成交易的申报方而言，停表相当于是一种惩罚措施。

第三，与反垄断调查案件不同，经营者集中审查应该严格约束审查时限。行为调查可能导致当事人承受高额处罚、改变行为模式，系公权力对私人利益的严厉制裁，便需要在调查期限上做柔性规定，或不予明文限定。

但就经营者集中审查而言，从保护市场主体稳定的投资预期，对经营做出合理计划的角度出发，需要严格限定审查时限，使得经营者能够尽早、灵活地做出其他安排，不会错失市场机会。

因此，在欧盟《经营者集中审查规则》第11条的规定中，仅在可归咎于当事人的情形中，例如不配合材料提交，迫使执法机关必须作出强制性决定，或必须到现场调取材料时，才可停表，其他情形只能在法定的期限内予以延长，而不能暂停审查活动。

综上，《<反垄断法>修订草案》在建立中国的“停表”制度上迈出了探索性的一步，值得观察与思考。