国务院关于国家粮食安全工作情况的报告

国务院关于国家粮食安全工作情况的报告 --2010年8月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第16次会议上

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告近几年保障国家粮食[①]安全的工作情况，请予以审议。

一、近年保障粮食安全采取的主要措施及成效

党中央、国务院历来高度重视国家粮食安全，坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，千方百计促进粮食生产，较好地解决了十几亿人口的吃饭问题，取得了举世公认的成就。特别是近年来，国家进一步加强粮食安全工作，着力健全和完善强农惠农与粮食宏观调控政策体系，经过各方面的共同努力，在粮食生产和流通等各环节都取得了明显成效。

（一）大力强化农业基础建设，不断提升粮食综合生产能力。以粮食主产区为重点，积极推进大型商品粮生产基地建设，认真抓好优质粮食产业工程和粮食丰产科技工程等项目的实施。实行最严格的耕地保护制度，强化省级政府耕地保护责任目标考核，严格耕地占补平衡管理，开展国家土地督察，加大土地整治力度。实施大中型灌区续建配套与节水改造、大型灌溉排水泵站更新改造，发展节水灌溉，加强小型农田水利建设，完善田间基础设施，大力改造中低产田，提升农田产出能力。积极推进病险水库除险加固工作，提升农业应对洪涝及干旱等灾害的能力，2004年以来，共安排中央补助资金487亿元，用于8150座病险水库的除险加固。其中，为落实2007年中央关于用3年时间完成大中型水库和重点小型水库除险加固任务的部署，编制了《全国病险水库除险加固专项规划》，共安排投资510亿元（其中中央投资277亿元），将6240座（大型86座、中型1096座、小（1）型5058座）病险水库纳入规划，全部任务将在今年年底前完成。加强农业科技创新体系建设，强化粮食科技工作，加强关键技术集成创新，加大良种良法选育推广力度，加强农业物质装备能力建设，提升农业科技支撑水平。2004-2009年，全国新增农田灌溉面积6700万亩，新增节水灌溉面积7500万亩，良种覆盖率达到95%以上，耕种收综合机械化水平达到49.1%、提高15个百分点，粮食亩均产量达到649斤、提高33斤，水稻、小麦、玉米和大豆等4大粮食作物综合优质率达到70%、提高20多个百分点。粮食综合生产能力稳步提高，近3年粮食总产量连续稳定在1万亿斤以上。

（二）进一步加强政策扶持引导，调动农民种粮和地方政府抓粮的积极性。全面取消农业税、牧业税、除烟叶外农业特产税、屠宰税，实施粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴，逐年加大补贴力度，初步建立了对种粮农民的补贴机制。实行粮食最低收购价、临时收储等保护性收购政策，稳步提高粮食最低收购价格水平。实行产粮大县奖励政策，完善粮食风险基金制度，逐步减少主产区粮食风险基金地方配套资金，不断加大对粮食主产区的转移支付力度。设立现代农业生产发展资金，以粮食主产区为重点，支持做大做强粮食等优势特色产业。这些政策措施切实让农民得到了实惠，有效地调动了农民种粮积极性。2009年，粮食播种面积达到16.35亿亩，比2003年增加了1.44亿亩。

（三）不断深化粮食流通体制改革，逐步完善粮食市场流通体系。2004年，全面放开粮食收购市场和价格，积极稳妥推进粮食流通体制改革。目前，粮食购销市场化和市场主体多元化的格局基本实现，以市场供求为基础的粮食价格形成机制逐步建立，统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系初步形成。加快国有粮食企业改革，转换经营机制，提高企业市场竞争能力，在粮食收购中继续发挥主渠道作用。发展粮食产销合作关系，发挥粮食现货市场和期货市场的功能，促进粮食产业化经营，提高粮食流通规模化、组织化程度。编制实施《全国粮食现代物流发展规划》，加大粮食仓储和物流设施建设投入，仓储物流现代化水平有所提高。

（四）进一步加强粮油市场调控，不断健全粮食储备制度。完善粮食省长负责制，强化了省级人民政府在粮食生产、流通、调控方面的责任。制定国家、省级粮食应急预案，初步建立粮食应急保障机制。加强对玉米、大豆加工业调控，制止玉米深加工和大豆压榨产能盲目扩张。加强粮食进出口品种调剂，促进粮食供需总量平衡。建立健全中央和地方粮食储备制度，完善中央储备粮垂直管理体系，充实储备库存。2009年，开展全国粮食清仓查库，进一步摸清了粮食库存家底。国家粮食储备体系逐步完善、库存充裕，在近年来自然灾害频发、国际农产品市场出现大幅波动的情况下，为保持国内粮食供求平衡和价格基本稳定发挥了重要作用。

（五）进一步加强粮食法制建设，加快制定粮食安全战略规划。公布施行《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》，在粮食市场放开条件下，加强了对全社会粮食流通的监管，依法管粮取得重要进展。2008年8月，国务院发布《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》，明确了中长期保障粮食安全的指导思想、目标和主要任务。在此基础上，着手编制粮食生产、流通、储备、加工等方面的专项规划。其中，《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》已于2009年7月由国务院办公厅印发实施，对各地区今后一个时期的粮食生产能力建设工作作了具体部署，2010年，安排中央投资65亿元用于规划内田间工程及农技服务体系建设，规划的各项工作正在抓紧开展。

由于党中央、国务院采取了一系列正确的政策措施，在工业化和城镇化快速发展、耕地面积逐年减少的情况下，2004年以来，我国粮食连续6年增产，2009年粮食总产量达到10616亿斤，比2003年增产2002亿斤，粮食自给率保持在95%以上，保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求；为妥善应对历史罕见低温雨雪冰冻灾害、汶川和玉树特大地震等重大突发事件及自然灾害，以及世界粮食危机、国际金融危机冲击等严重挑战，提供了重要支撑；为保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定奠定了重要基础，发挥了重要作用。

二、当前我国粮食安全面临的主要问题

当前我国粮食安全形势总体良好，但在我国城镇化、工业化不断发展和人口增加的背景下，粮食需求增长、耕地减少、淡水资源紧张的趋势不会改变，粮食增产的难度大，保障粮食安全面临严峻挑战。

（一）粮食产需缺口扩大。综合考虑人口增长、人民生活水平提高、经济发展等因素，预测2020年，我国粮食需求总量11450亿斤。按照粮食自给率95%以上测算，2020年粮食综合生产能力需要达到10800亿斤以上。目前，粮食供需区域性和结构性矛盾仍比较突出。粮食生产重心北移，南方销区粮食产需缺口扩大，资源条件较差的西部及西南部分地区也存在缺口。从国际市场看，粮食供求总体也是偏紧的，我国利用国际市场来弥补国内个别品种供给不足的难度加大。上述这些因素，都将加大粮食供需总量平衡和市场调控的难度。

（二）水土资源约束增强。我国人均水资源占有量约2100立方米，仅为世界平均水平的28%，且水资源时空分布不均衡。降水主要集中在夏季，春耕和秋冬种期间用水矛盾突出；淮河以北地区耕地面积约占全国的2/3，而水资源量不足全国的1/5；北方部分地区已出现地下水严重超采。尽管实行最严格的耕地保护制度，但受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁、非农建设占用等因素影响，耕地数量仍逐年减少。目前，人均耕地面积仅为1.38亩，约为世界平均水平的40%。耕地质量总体偏差，中、低产田约占67%，且水土流失、土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题严重。宜耕耕地后备资源匮乏，可开垦成耕地的不足7000万亩。

（三）农田水利基础设施薄弱。我国水利建设尚不能满足现代农业发展的需要，尤其是部分地区小型农田水利建设严重滞后，病险水库除险加固任务仍十分繁重。近年来，随着农村外出务工人数增加，农民对水利建设的投工、投劳锐减，新的小型农田水利建设投入和管护机制还没有建立。目前，农田有效灌溉面积所占比重为48%，部分灌区工程设施老化失修严重，配套差，末级渠系建设滞后，缺少基本灌排条件，洪涝干旱防灾减灾能力脆弱。此外，受全球气候变暖影响，突发性极端天气增多，病虫害多发、频发、重发，旱涝灾害特别是干旱缺水状况呈加重趋势，对稳定粮食生产发展构成严重威胁。

（四）农业科技支撑能力不强。目前，我国农业科技进步贡献率为48%，比发达国家低20个百分点左右。农业科研与生产结合不紧密，基础性研究比较薄弱，创新能力不强，科技到位率低。种子产业发展存在育繁推脱节、育种水平低、种子企业缺乏竞争力、市场监管技术和手段落后等问题。

（五）种粮比较效益长期偏低。尽管近几年粮食价格稳步上升，但农民种粮收入仍然不高，特别是与从事其他产业相比，种粮比较效益明显偏低，一些地区出现了粮食“副业化”等趋势。从发展趋势看，随着农资价格上涨、人工费用增加，种粮成本将逐步上升。同时，农村留守的劳动力接受新知识、新技术的能力相对偏弱，连续增产后有的地方出现了放松农业和粮食生产的倾向，都对进一步稳定和发展粮食生产造成不利影响。如何进一步完善粮食市场调控体系和种粮补贴制度、建立健全主产区利益补偿长效机制，充分调动农民种粮、地方政府重农抓粮积极性，还需要作进一步研究探索。

此外，我国加入世界贸易组织后，随着农业领域对外开放和粮食流通市场化改革的不断深化，在促进国内农业和粮食产业发展的同时，也带来了一些挑战。一是国内外市场关联度越来越强，大豆、食用植物油等对外依存度高的品种，国际市场波动对国内市场的影响加剧，增加了市场调控的难度。二是我国农业和粮食产业与发达国家相比，在技术、经营管理等方面都存在一定差距，面临的国际竞争压力日益增大。在坚持对外开放的原则下，如何采取既符合世界贸易组织规则，又能有效引导进口和规范外资企业经营行为的措施，以趋利避害，促进和保护国内农业和粮食产业健康发展，需抓紧研究。

三、进一步保障国家粮食安全的措施意见

粮食安全是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，是治国安邦的头等大事。下一步，我们将以科学发展观为指导，按照全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的战略部署和总体要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村，加快转变农业发展方式，着力发展现代农业，按照中央的决策部署和《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》要求，坚持立足于基本靠国内保障粮食供给，进一步加大政策和投入支持力度，严格保护耕地，依靠科技进步，着力提高粮食综合生产能力，完善粮食流通体系，加强粮食宏观调控，提高种粮比较效益，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效、适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食安全保障体系。

（一）进一步加强粮食综合生产能力建设。一是全面实施《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，以产粮大县为重点，加快改善农业基础条件，充分挖掘增产潜力，努力增加商品粮调出量，力争到2020年粮食综合生产能力达到11000亿斤以上。二是加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。加快实施大中型灌区续建配套和节水改造、排灌泵站更新改造和抗旱应急水源工程建设，推广高效节水灌溉，大力发展节水型农业。继续抓紧开展病险水库除险加固工作，计划到2012年年底前，对尚未实施除险加固的5400余座小（1）型病险水库完成除险加固，同时积极开展小（2）型水库的安全状况调查，并分期分批予以除险加固。加强以小型农田水利设施为基础的田间工程建设，配套实施土地平整、机耕道建设和土壤改良、测土配方施肥、旱作节水等技术措施，改造中低产田，建设区域化、规模化、集中连片的商品粮生产基地。力争到2020年改造灌区面积1.8亿亩，改造产粮大县中低产田3亿亩。三是推广优良品种和高产栽培技术。加强规模化、标准化、专业化良种繁育基地建设，大力选育推广高产、广适的优良品种。继续实施粮食丰产科技工程，深入开展粮食高产创建活动，启动粮食增产增收创新能力专项。加强技术培训和指导，引导农民进行全过程规范化、标准化种植。到2020年，力争商品化供种水平由目前的80%提高到85%，良种覆盖率稳定在95%以上。四是改进耕种方式。鼓励北方地区发展保护性耕作，南方地区加大冬闲田开发力度。加快推进粮食作物生产全程机械化，配套推广深松、免耕播种、秸秆还田、稻草旋埋、化肥深施等技术。力争到2020年，主要作物耕种收综合机械化水平达到65%，比2009年提高约16个百分点。五是加强防灾减灾体系建设。完善防洪、除涝和抗旱工程体系建设和管理，提高防灾减灾能力。加强农业有害生物预警与控制站建设，推进联防联控和专业化统防统治，提高有害生物应急防控和扑灭能力。完善农业气象监测站网，加强农业灾害性天气预报预警与评估，提高农业气象灾害监测和防御能力。六是合理开发利用非粮食物资源。大力发展木本粮油产业和节粮型畜牧业，积极发展水产养殖业和远洋渔业，增加食物供给。

（二）进一步加大投入和政策扶持力度。一是增加粮食生产投入。加快健全农业投入保障机制和保护体系，调整国民收入分配格局，优化财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，较大幅度增加对农业的投入，重点向粮食主产区和产粮大县倾斜。建立健全以公共财政为主体的多元化投入机制，落实优惠政策，吸引社会资金投向粮食生产。加大农田水利建设资金整合力度，增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模。用好“一事一议”政策，创新投资机制，采取以奖代补等形式，鼓励和支持广泛开展小型农田水利设施建设和管护。二是完善财政奖补政策。健全农业补贴制度，完善粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴办法。落实和完善农资综合补贴动态调整机制。健全完善粮食主产区利益补偿机制，加大对主产区（县）转移支付力度，2011年底前全部取消粮食风险基金主产区地方配套；完善产粮（油）大县奖励制度，加大奖励力度，向商品粮调出量大、对国家粮食安全贡献突出的产粮（油）大县倾斜。增加现代农业生产发展资金，继续向粮食主产区倾斜。三是完善粮食最低收购价政策。继续稳步提高最低收购价格，引导市场粮价保持在合理水平。继续通过采取价格支持、增加补贴等多种方式，逐步提高种粮的比较效益。四是加大土地整治资金投入力度。统筹各项土地整治资金，整体推进农村土地整治，实施农村土地整治重大工程和示范项目。五是加大金融支持力度。创新农村金融体制，加快培育小型农村金融机构。大力发展小额信贷，鼓励发展适合粮食生产需要的微型金融服务。创新粮食信贷担保方式，扩大质押品范围。健全农业保险和再保险体系，研究建立财政支持的巨灾风险分散机制。稳步发展农产品期货市场。

（三）严格保护耕地和淡水等粮食生产资源。一是稳定和完善土地承包经营关系。建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营。加快发展种粮农民专业合作社，促进粮食生产专业化分工和产业化经营。二是坚持最严格的耕地保护制度。层层落实目标责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。切实加强基本农田保护，划定粮食生产区域并予以永久固定。强化土地利用总体规划管理，实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。严格执行耕地占补平衡、先补后占制度，不得占优补劣。加强耕地后备资源保护。完善耕地保护监督和惩罚机制，加强土地督察和执法监察，坚决遏制土地违规违法行为。加强草原等其他农用土地的保护与建设。三是强化水资源保护与管理。按照粮食生产必须与水资源承载能力相适应的原则，坚持走节水增产的道路，统筹水资源配置，严格实行灌溉用水总量控制和定额管理，提高农业用水效率。北方地区优化井渠结合的灌溉模式，西北地区发展旱作节水农业。抓好水土保持和生态建设，搞好重点区域水土保持建设和小流域综合治理，加大农业面源污染防治力度，加强地下水保护。

（四）加强农业科技及相关产业支撑。一是增加农业科研投入。积极推进建立以政府为主导的多元化、多渠道农业科研投入机制，支持与粮食生产相关的基础性、前沿性科学技术以及流通领域先进技术研究和应用。继续安排农业科技成果转化资金，加快农业技术成果的集成创新、中试熟化和推广普及。二是健全农业科技创新和技术推广体系。整合科研院所及相关院校力量，搭建基础性、公益性研究平台，抓紧推进粮食增产增收国家工程实验室项目建设。建立农业科技创新基金，积极鼓励涉农企业成为农业技术创新主体。加强农业科技国际合作交流，增强自主创新能力。支持基层农技推广公共服务机构建设，做好基层农技推广体系改革和建设示范实施工作。引导和鼓励涉农企业、农民专业合作组织开展农业粮食技术创新和推广活动。完善农民科技培训体系，提高农民科学种田水平。三是推进种子产业健康发展。加大对生物育种自主创新和产业化的支持力度，在继续组织实施转基因生物新品种培育科技重大专项的基础上，抓紧开发具有重要应用价值和自主知识产权、安全可靠的新品种，进一步掌握生物育种关键核心技术，加快产业化进程。加快推进种业体制改革，抓紧培育有核心竞争力的大型种子企业。严格种子市场准入，规范区域试验和品种审定，强化种子市场监管。四是发展化肥、农药和农机装备制造等农用工业。优化氮肥企业结构，积极开发钾肥资源，加快发展复合肥、生物肥料等。严格农药生产行业准入，鼓励发展高效、低毒、低残留品种。推进农机工业行业改革，增强农机工业科技创新能力，着力解决农机产品结构性矛盾，提升制造水平和产品质量。

（五）促进现代粮食流通和加工产业发展。一是健全粮食市场体系。完善区域性、专业性粮油批发市场，发展城镇粮油供应网络和农村粮食集贸市场。继续深化国有粮食企业改革，鼓励粮食购销、加工骨干企业向上下游延伸产业链条，发展产业化经营。继续培育和规范多种粮食市场主体，活跃粮食流通。二是加强物流体系建设。继续实施粮食现代物流发展规划，加快改造跨省粮食物流通道，提高粮食物流“四散化”[②]水平。统筹规划，加大主产区仓储设施建设与维修改造力度，推进实施农户科学储粮专项，改善仓储条件。三是完善粮食加工体系。加强科学规划，抓紧修订产业结构调整指导目录并尽快公布，引导粮油食品加工向规模化和集约化方向发展。改进粮油食品生产技术工艺，提高资源利用效率。完善质量标准体系，强化检验检测手段，提高产品质量和安全水平。按照“不与粮争地、不与人争粮”的原则，适度发展粮食深加工，其中玉米要优先满足饲养业发展需要。大力推进油脂加工品种多元化，着力发展以花生、菜籽、棉籽、油茶等国产油料为原料的食用油加工，提高食用油自给水平。四是完善粮食流通产业政策。按照坚持对外开放和市场化改革的原则，进一步完善粮食市场准入制度。加强粮食流通领域外商投资管理，促进粮食流通产业健康发展。

（六）加强和改善粮食市场调控。一是健全储备调控机制。完善政策性粮油收储办法，健全收储产品拍卖机制，防止谷贱伤农，保证市场供应。进一步完善粮油储备体系，优化中央和地方储备粮油品种结构和区域布局，健全中央储备粮吞吐轮换机制，提高储备调控效率。二是加强粮食进出口调控。合理利用国际市场，进行品种调剂。三是完善粮食应急保障体系。认真落实《国家粮食应急预案》各项要求，形成布局合理、运转高效的粮食应急网络。加强对大中城市及其他重点地区的粮食应急加工、储运和供应等设施的建设和维护。完善对特殊群体的粮食供应保障制度。四是健全粮食市场调控机制。完善粮食生产、流通、消费统计监测制度，改进统计调查手段，健全粮食监测预警体系和市场信息会商发布机制。五是引导科学节粮。按照建设资源节约型社会的要求，强化从收获、运输、储存、加工和消费全过程的节粮措施，减少粮食浪费和损耗。

（七）强化粮食安全责任。保障粮食安全是各级政府共同的责任。建立健全中央和地方粮食安全分级责任制，在国家宏观调控下，全面落实粮食省长负责制。中央政府负责全国的耕地和水资源保护、粮食总量平衡，统一管理粮食进出口，健全中央粮食储备，调控全国粮食市场和价格，支持各地发展粮食生产，不断完善各项强农惠农政策措施，促进和保护国内农业和粮食产业发展。省级人民政府负责本地水土资源保护、粮食生产、流通、储备和市场调控工作。进一步明确和落实粮食发展目标，切实把中央强农举措不折不扣贯彻到基层，惠农政策不缩不减落实到农户，引导农民发展粮食生产。主产区要进一步提高粮食生产能力，为全国提供稳定的商品粮源。主销区和产销平衡区要确保稳定现有自给水平，坚决防止和纠正放松粮食生产、忽视粮食生产能力建设的倾向，巩固和提高粮食生产能力，加强产销衔接，完善粮食储备，提高保供稳价能力。

（八）加快推进粮食立法。十一届全国人大常委会将粮食法列为五年立法规划一类项目，要求任期内提请审议。按照国务院部署，发展改革委和粮食局组织相关部门成立了粮食法起草领导小组、工作组和专家组，正在积极开展相关工作，将按期拿出法律草案。粮食法通过后，抓紧制（修）订相关配套法规，并加大执法力度。

长期以来，全国人大常委会高度重视粮食工作，人大代表对粮食调控、立法工作积极献言献策，为政府部门做好粮食工作提出了宝贵意见和建议。在此，我们向全国人大常委会表示衷心感谢！今后，我们将继续在全国人大监督下，坚决贯彻执行中央关于粮食安全的战略部署，切实把各项政策措施落到实处。

谢谢大家！

[①]粮食包括谷物（含小麦、稻谷、玉米）、豆类（含大豆）和薯类；分用途包括城乡居民口粮、饲料用粮、工业用粮以及种子和其他用粮。

[②]“四散化”是指粮食在储存、运输、装载、卸货等环节始终保持散装化形态的物流模式。相对于包装化物流方式，散粮物流方式更有利于提高粮食流通效率，减少损耗，降低流通成本。